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安全管理是监理人的神圣天职

时间:2020-08-26 15:38:30 浏览量:693

当工程建设过程的安全事故随着社会科技水平和管理水平的提高,由频发性、离散化向着多发性、集中化方向发展的同时,社会对安全事故的容忍度却在不断的降低,这促使建设工程的管理者们不得不更加重视工程建设的安全管理。对于工程建设的监理人来说,安全管理既受到合同条款的约束,也是国家法律法规所赋予的职责,同时又是现实社会给予监理人的一种不可推卸的责任,视同于一种神圣的天职:预防和保障着这个领域的生命和财产安全!

 

一、安全生产过程中容易遇到的问题与冲突

现阶段出现在我们周边的建设工程安全事故与改革开放早期的社会生产力较为薄弱的时期相比,其事故特点、事故类型都有了较大的不同。随着社会生产力水平的提高、社会财富的不断增长,大跨度、超高建筑物的建设以及新材料、新工艺等不断更新,施工技术和措施也随之不断更新,这一切都给施工过程带来了更多不确定性的风险;加之社会处于转型时期,建设企业之间的激烈竞争使得企业生存空间越来越显得狭窄,这也无疑会影响到建设施工过程中对安全措施费用的有效投入和使用。所有这些因素,都有可能导致建设工程安全事故的发生。

以下简要叙述对安全事故发生影响较大的几种冲突。

1管理与措施的冲突

建设工程安全管理一直强调按照程序进行管理。我们从发生的安全事故案例中,几乎毫不困难的发现其中或多或少都存在安全管理过程中有违程序的规定。这是一个极为普遍的社会现象,这里我们不去分析其社会因素(这方面的分析属于社会学家或法学家的课题)。仅从安全事故发生的案例中,我们会发现,无论从施工企业、监理单位、设计单位、建设方还是政府行为中,只要有一个行为责任主体单位或政府职能部门能够完全按照安全管理的法律、法规进行管理和控制,安全事故的发生概率就会大为降低,特重大安全事故也会相应的被避免。

建设工程的主要管理者应该是施工企业,源于我们的社会是由社会主义的计划经济转型而来的多种经济形式并存的经济发展体系,在现有的社会和企业管理体系中难免保留相当一部分计划经济时期的工作内容和特点。一个建设工程项目,除了施工企业的管理之外,建设单位以及由建设单位购买技术管理服务的监理单位也同样参与工程的全面管理。可是,监理与建设单位对施工企业的管理,尤其是对施工过程中的安全管理目前依然存在较多的盲点或者说是随意性(难以全面的执行合同与法规),使得工程的安全管理与安全措施的设置相冲突。这种冲突是多方面的,虽然表现形式多种多样,最终都能够从经济和技术两个方面得到解释:经济上的取舍与技术上的欠缺或疏忽,从而出现工程因安全管理问题导致安全措施不到位而引发安全事故发生。

对安全管理的程序和安全措施的设置,政府和行业管理部门的法律、法规和规章制度不能说不全,也不能说规定不严格。即便在如此全面细致的管理体系中,萦绕在建设工程周围的安全事故的幽灵依然不断出现,不能不说是这个社会需要根治的一个顽疾。

2、安全意识与安全投入的冲突

现在的建设工程实施方,全因特殊的用工原则和工程招投标体系,往往让承建商与工程的实施队伍出现屡禁不止的挂靠现象。虽然现在的施工挂靠受制度的约束显得越来越不像挂靠了,但业内人士都非常清楚事实真相。建筑施工企业内部的松散型体制(尤其是一些中小型建设工程的私有企业)决定了项目管理与施工企业之间往往存在的最大约束就是经济往来关系,利益中的安全体系虽然也在不断加强之中,总有少数企业或特殊的项目机构能够毫无约束的从施工企业的安全管理体系中裸奔出来而自行其是。

如果一个项目机构自身有着较强的安全管理意识,能够主动接受社会监督和行业管理监督的话,将会大为降低工程实施过程的安全风险。但是,总有一些施工项目机构在施工过程中,自以为能够在经济生活中上下其手,关系通天,对来自任何一方的安全管理都可以采取其自认为“有效的手段”加以“摆平”,从而失去了对重大安全隐患的纠偏纠错机会。当安全事故发生之时,受苦受难的不仅是在事故中的直接伤亡者和家属,也连带上了整个管理体系中的相关责任人(虽说这些受害者往往不值得同情)。这类事故的发生往往与项目机构背后的金主(或管理者)的安全意识和观念有着不可分割的联系,因其缺乏必要的安全意识而一味追求其经济利益,从而将一个项目安全生产置于高风险之中,用古人的一句谚语来说就是:常在河边走哪有不湿鞋。最终在害了他人又害了自己的同时,也给社会的稳定环境点燃了危险的导火索。

3、技术与方案的冲突

在建设安全事故的案例中,有一个比较突出的原因就是技术上的欠缺在安全措施方案上考虑不周而引发安全事故。当一个有较大危险性的施工措施需要技术支持并给出具体的施工与安全措施方案时,施工机构往往因技术欠缺将这部分的管理权一并交给工序的承包人,工序承包商在顾及自身的利益而惯于偷工减料或缺乏必要的技术能力情况下,加上项目机构以及其他管理方的疏忽(放弃监管职责),最终酿制灾难性的安全事故的发生。

在施工机构或企业缺乏必要的技术能力而又不能及时寻求其他方面的帮助时最容易出现因施工措施的安全储备不足而引发安全事故。与此类似,当一项经过专家论证后的安全措施方案交给项目班组实施时,往往因不能按照方案严格执行、或者在实施过程中完全背弃方案而转向自我“习惯做法”,这也是导致安全事故发生的一个重要因素。这里表面上来看是属于管理上没有严格执行“危大工程”的管理程序,其实更多的反应了现场项目机构和管理机构的技术水平和风险评判能力。一个对危险鉴别能力强的工程师,无论是施工方、建设方还是监理方的人员,都会从一些非常规的施工措施中发现危险的信号或错误的做法而及时加以纠正或发出警报。正是一些自认为是有经验的技术人员,却又对技术、尤其是安全风险缺乏必要的识别能力而且盲目自信或对科学毫无敬畏之心,才无视项目上已经埋下的定时或不定时的炸弹而任其发展。

4、侥幸心理与事故概率的冲突

在近些年以及前几年出现一些较为典型的安全事故案例中,我们不难发现项目实施机构的主管人员为了其内在的目标,似乎忘记了建设工程的安全管理规定一样,总是带着侥幸的心理游走在安全风险的刀尖上。

有些管理者,他们也深知安全事故风险的发生概率与安全措施不到位、与无条件的抢工期等成正比,还是无法按照科学的态度进行安全风险防控。有时源于工期上的政治考量(这是一种特殊社会环境下的安全变量);有的就是完全带着侥幸心理而相信自己的“信仰”——他心中的神的保佑会给他带去好运。无论是被动的侥幸心理还是无视基本科学原理的无知者,他们侥幸心理的强弱与事故概率的发生总是形成正比关系。对于单个的人,有时“神”没有发威而让其被排斥在事故发生的概率之外可能只是偶然的现象,因为概率是一个模糊而有精确的算法。它的模糊在于安全事故的临界点的不确定性,而它的确定性就是在一定范围内的发生次数总是有一个明确值与之对应,这是人们心中无论哪种“神”也难以庇护的。大到一个社会来说,在足够多的类似风险中,安全事故的发生就是一个让社会难以接受的事故概率了。

现阶段的机械安全事故,尤其是塔吊、提升机以及移动式起重设备发生的安全事故较为频繁,这方面的案例也显示出事故发生的主要原因是多方面的,这里不加以赘叙。需要提请注意的是,建筑工地的机械管理缺乏相应的机械类技术管理人员和知识。

 

二、监理人难以规避的法律职责和社会责任

对于建筑工程的安全事故,一旦发生,监理人要想从中免责的脱身而出,几无可能。不仅监理合同中明确了监理人的安全管理职责,法规中也有明示或暗示的条款来约束监理人的行为与施工企业的过错行为是紧密相连而且难以分割的。这是法规与社会契约给监理人戴上的安全管理的紧箍咒,从而想从法理到实践让监理人担当起建设工程安全风险的吹哨人——试图使之成为监理人的一项神圣的天职。

1、法律法规给予监理人的安全管理职责

从《建筑法》、《合同法》、《安全法》、《民事诉讼法》到《建设工程安全管理条例》、《建设工程质量管理条例》以及《建设工程监理规范》等一系列法律、法规中,给予监理人的安全管理职责多有条款涉及和违背后的处罚规定。在这些法律法规条款中,虽然涉及监理人的安全职责和处罚规定在法律框架中有些是模糊的、缺乏必要而明晰的法理关系,但并不妨碍在处理安全事故时,对法律的引用和作为判决的依据。由此也可以推演出:监理人在工程建设过程中,对施工安全的管理是法律所赋予的权力和义务,并受到行业规范和合同条款的约束。

2、监理合同给予监理人的安全职责范围

按照现行的《建设工程监理规范》,监理人的行为受到其中“2.0.2建设工程监理”条款中的“履行建设工程安全生产管理法定职责的服务活动”的严格约束。

这里的“建设工程安全生产管理法定职责”表达的即肯定又较为模糊。肯定的是界定了法定的职责,也就是说法定职责之外的不在此列;模糊的是法律本身对监理人的职责界定就是比较模糊的,法律和法规有时还会出现一些衔接上的模糊不清。这且不管,均纳入上面所述的监理人所应承担的法律职责范畴。

合同中约定的监理人对安全生产的管理有时是完全超出法律、法规的规定范围。合同有时会规定,只要是建设方应承担的社会责任和义务,都一并加进监理合同中授权监理人代为履行,而不去考究哪些条款是不属于法律所允许的可以转嫁的义务和职责。而在实践中,只要被列入合同条款之中,一旦发生安全事故,现实中的法律程序总会采信合同中赋予监理人的职责,又有谁能在灾难到来之后并在低廉的监理服务收费条件下再有能力去与法律较真呢?

3、社会对监理人在安全管理方面的期待

无论监理人是否受到服务合同的约束、是否应该承担其法律法规所赋予的职责,在监理实践过程中,社会一直期望也一直“授权”给监理人,让其承担对建设工程生产安全的管理与约束。为此政府出台强制性工程项目的监理规定,虽然这些年对这个强制性规定的目录进行了调整,但总的原则依然没有改变。也就是说,一些比较特殊的工程项目仍然没有取消其强制性监理的规定。这项规定不仅是对项目质量、进度、投资等经济性目标的控制,也是对生产过程安全的一种监督和管理。这里,监理人依然作为政府管理职能的一种有益的延伸,虽然监理人的管理性质从源头上来说只是一种服务合同关系,在法律的保障下却往往要承担其合同之外的法定义务和职责。

这种来自法律条件下,并被纳入监理服务合同条款中的职责是一种社会职责在监理人身上的特殊体现。也就是说,无论建设单位是否将这方面的职责委托给监理人,也无论委托方是否愿意并提供必要的相关服务费用,监理人都必须承担来自法律方面的责任和义务。仿佛是一种天职落在了监理人的肩上,只要从事一天这项工作就必须承担由此而来的社会责任和义务。

 

三、面对生命与财产安全,监理人不能忘记自己的天职

在社会转型时期,尤其是当下的经济改革和社会变革相继发生的今天,社会上一方面在淡化监理人的职责,一方面却又牢牢的抓住监理人的“天职”不放。有一些不好听的名词被监理人用来自嘲,并将这种带有紧箍咒式的职责和义务认为是建设方或投资人的一种“抛锅行为”,或臆测出多一个责任主体承担责任就能减轻法律对肇事方的一份惩罚。

但是,监理人在提供其专业性的技术和管理服务的同时,履行其法律和合同义务不是为了给建设方或施工方承担其必须承担的责任和义务,而是应该作为一个咨询机构承担其真正“应该”承担的职责和义务。无论是来自法律的还是合同的,只要愿意在这种法律与经济条件下从事该项职业,就必须服从这一职业的一切规则。如果哪一天法律环境和经济环境都得到了更好的改善,那将是另外的一种状态,与现实的从业环境并不相悖。

1、承担起监理人的法律职责

这是一个看似容易辨别是非的职责。监理人只要选择了这个职业,就必须服从来自法律的约束,接受法律所赋予的职责与义务。如果感觉这个行业受到法律过于严苛的约束,一种办法是可以按照程序向国家机关提出建议和在案件中提出抗辩,另一种选择就是离开这个职业,别无他法。

如果一个人又想从事这一职业,又想规避一切法律风险,除了按照规章制度履行职责和义务之外,没有其他的逃避规则的办法。严格履行职责是监理人唯一合法的规避责任的办法。

2、发挥出监理人的技术、管理水平

对于建设工程生产安全管理,监理人要履行好自己的职责和义务,就必须具有较强的技术和管理等业务能力,能够达到从事该行业所需要的咨询服务标准。能够在合同条款下提供合乎标准的对于投资、工期和质量控制等方面的服务之外,也能够更好把握施工过程的安全风险,并将安全风险系数较高的风险源进行严格管理,做到程序合法、过程合规并让风险处于可控状态,杜绝出现非偶发性(可预防性)安全事故的发生。

监理人的技术和管理水平对施工过程的安全风险识别和管理是极为重要的。在这一过程中,监理人不仅要能够识别由建设方和设计方埋下的安全风险炸弹(结构性缺陷或高风险措施方案),更要能够及时掌控施工过程中的动态安全风险。对施工过程中的动态安全风险识别和评估是实时的而且必须非常及时,只有经过严格训练且具有较为丰富经验的风险管理者才能将施工过程中的生产风险控制在一个较为安全的水平。

3、戒除掉有违职业伦理的流弊

由于各种各样的环境因素和经济因素的影响,在建设工程的管理过程中,行业内总是存在一些被社会所诟病的腐败和违规现象,这是社会肌体上的一种癌症,也不是仅建设行业所独有。在经济形势趋弱的情况下,施工企业(或个人)为了获取更大的经济利益而忽视或不顾政府对安全生产方面的管理要求、任意采用非法手段“逃过”建设过程中的各项监管,从而为安全事故的发生埋下了祸根。

监理人为了能够做到行使自己法律和合同所赋予的职责和义务,仅仅按照规章制度办事也许只是完成了一半的工作。特殊情况下,因各种社会因素的“干扰”,连这一半的工作也未必能够完成(面对困难,半途而废)。

面对建设工程的安全管理,监理人需要做到的不仅是有自己专业性强的技术和管理水平,同时也要能从一开始就能够抵抗来自社会各方面的“诱惑”和“压力”。当一个社会将贿赂标榜为“礼尚文化”而在全世界大行其道的时候,在现有的环境中要保持个人的道德洁癖似乎如外星人一般难以寻觅。但是,只要去做,只要用其智慧和知识去为业主提供服务,保持公正的理念去对待参建各方,一定会赢得他人的尊重。在赢得他人尊重的同时,也就间接的形成了监理人的管理威信和防控效力。

4、行使监理人的神圣天职

面对安全生产中出现了风险将要失控的局面时,发挥监理人的神圣天职是救赎自己也是保障生产安全的最后一道安全门:不惜一切代价的阻止危险行为的继续进行!

这是一个最难作出决定的选择。安全风险被识别并不代表其一定会出现安全事故,而被管理方也是怀着这一侥幸心理而为之。除了需要监理人有较高的风险别识能力之外,更需要监理人有勇气在自己不能明确灾难在哪一条件下发生时,严格履行安全生产规定就是一种最安全的做法!不要相信他人的侥幸心理,也不要接受有违自己个人信誉的任何礼品和财物,当灾难发生后,你想加倍甚至十倍的奉还也改变不了那一瞬间的心动或贪婪所造成的事实。

 

四、结语

面对经济和社会变革形势多变的今天,监理行业已经走在大跨度改革的道路之上了。无论监理制度如何改革,在当下的社会经济形势下,现有的监理服务体系将会继续存续相当长一段时期。而取消的强制性监理服务暂时在政府和国有资金占主导地位的投资项目中依然会采购监理服务,或许其采购范围变得更加宽广,由单一的施工期间的监理服务扩展为对工程项目全过程的服务。对于私有资金投资为主的房地产业和工业与厂房建设等项目,受制于现有的社会法律体系和企业管理体系,它们对监理服务的需求不会发生太大的改变。不仅如此,新的市场需求正在从以监理服务为中心的体系中延伸出来,使得工程管理的服务向着专业化、精细化和智能化方向发展。

无论是政府项目对工程咨询服务的扩展还是私有投资人对项目建设的第三方评估的需求,对建设监理行业来说,受到影响的只是建设规模的增长速度和现有监理企业的发展速度与服务水平的冲突。不论这些冲突会发生哪些变化,在现有法律体系下,监理人的法律责任和义务都依然存在着,而且社会也变得更加理性的看待监理人的法律义务与职责,这对监理人来说应该是社会法制进步的一种良好表现。

在有序而规范的社会环境中,提升企业和从业者的文化素质、提高从业者的技术和管理水平、拥有自己独特知识产权的工程咨询服务内容,以科学严谨的态度对待每一份委托咨询合同或监理合同,行使自己的职责和义务,将是监理人真正意义上的天职。